5月13日早晨，武汉市黄陂区三里桥街沿堤村74岁村民雷用开，像城里人一样，晨练、观鸟、散步。雷用开随儿子在黄陂城区居住，自家7亩承包地荒了多年。两年前，他将7亩地的承包经营权有偿退回村集体，成为我省首批“进城退地”的农民。

2017年，黄陂作为全国首批农村综合改革试验区，率先探索农村土地承包经营权有偿退出。截至今年4月底，黄陂已有1754亩土地承包经营权有偿退出。

土地承包经营权是农民最重要的土地财产权益，是农民的“命根子”。农村承包地有偿退出，退的既是经营权，也是承包权。作为一项史无前例的创新，此项改革事关重大。黄陂为何能在全省率先开展试点？试点取得了哪些成效？还有哪些问题需要解决？湖北日报全媒记者进行了深入调查。

六成农民进城创业或务工

改革试点顺应群众呼声

黄陂祁家湾街道张店村，离汉口城区仅20分钟车程。

得天独厚的交通优势，激活了张店村的打工经济，六成村民在外务工，剩下老弱妇孺留守。农村劳动力的缺失，使得土地撂荒开始出现，全村1317亩耕地，最高峰时荒了近一半。

回乡创业的魏家芬清晰记得当时的情景。2011年，在武汉城区经营酒店多年的他，应家乡邀请，回村参加“三万”活动。儿时长满庄稼的土地，杂草丛生，坑坑洼洼，故乡的萧条景象让他十分心酸。

老村支书告诉他，村里很多人在外安家落户，人地长期分离，周边建工业园，田块被施工队挖得面目全非。

离张店村几公里外的沿堤村，紧临汉口北商圈，村里青壮年劳力几乎都离开了村庄，外出创业或务工。村里1000多亩土地荒的荒，弃的弃，村里想方设法找到武汉一家大型农业公司，将土地整村流转，并签订了长期合约。谁料，几年后，由于经营不善，农业公司提前毁约退田，田又荒了。

传统农业时代，土地是农民最基本的生存保障。如今，城镇化和非农产业的发展，为农民提供了新的生存模式，土地不再是农民唯一的依靠。黄陂区委政策研究室副主任张剑介绍，黄陂六成以上农民进城创业或务工，一些彻底脱离农村、完全融入城市的部分农户愿意有偿退地。

群众有呼声，改革有回应。2013年发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，“赋予农民对集体资产占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”。2017年中央1号文件提出，允许地方多渠道筹集资金，按规定用于村集体对进城落户农民自愿退出承包地、宅基地的补偿。

在这样的背景下，黄陂被确定为全国第一批农村改革试验区，承担土地承包经营权退出试点等任务。

武汉市经管局局长吴海峰说，探索农村承包地有偿退出，是城镇化发展到一定阶段的必然产物，有利于盘活农村闲置的土地资源，促进农业适度规模经营和现代农业发展，也有助于具备退地条件、有退地意愿的农民实现财产权益。 

退地须达到相应“门槛”

两成以上农户申请未通过

试点初，黄陂多次邀请国家和省级专家学者进行研讨，把握政策方向，制定总体方案。经充分调研，黄陂在全区选择罗汉寺街道祝店村、祁家湾街道张店村、三里桥街道沿堤村3个村，开展农村土地承包经营权有偿退出试点，实行封闭运行。

沿堤村党支部书记雷冬华全程参与了改革试点。他介绍，村里不搞“一刀切”，退与不退，尊重农民意愿，所有退地流程公开化、民主化。

在外居住多年的村民雷林生，得知村里试点承包地有偿退出的消息后，找到村委会，提出申请。村委会接到申请后，对雷林生家中情况逐一调查审核，并邀请第三方机构对退出的承包地进行价值评估。最终，雷林生以每亩43050元的价格，将自家承包地有偿退还给村集体，放弃了土地承包经营权。

雷林生退地后，沿堤村又有177户农户提出申请，涉及500多亩土地。

为了确保改革成效，试点村对农民申请退出承包地设置了“门槛”，申请人如果没有非农收入、有外债、有赌博等不良恶习，均不能进行退地。有一户农户，虽然满足了退地要求，但当审核人员询问补偿款如何使用时，这位年过七旬的村民回答说拿去投资。审核人员认为退地存在不稳定风险，耐心劝说该农户暂不退地。

据了解，黄陂区3个试点村中，因种种原因，有两成以上农户退地申请经审核未通过。

放弃土地承包经营权，不少农民仍心存顾虑。黄陂在试点过程中，设置了“农民单方面反悔条件”，对已经提交申请的农户，在规定时期内，可以无条件撤销申请。

盘活农村闲置土地资源

农户企业村集体三方受益

土地退回到村集体，该如何使用？

黄陂各试点村采取市场运作模式，将退出的承包田对外招租，吸引有实力的企业入驻，发展现代农业。

武汉金亿丰农业有限公司，2013年起流转沿堤村部分土地，种植有机蔬菜，5年来，公司累计投资7000多万元，种植规模超过3000亩。但此前，该公司董事长唐新胜一直有个担忧：土地流转手续不规范、部分农民不遵守约定等，都会影响公司稳定经营。随着投入增多，风险也越大。

2017年，沿堤村成为承包地有偿退出试点，唐新胜看到了机遇。经村民同意，金亿丰公司与村委会公开协商，筹集2091万元退地补偿款，确保农民退地补偿及时保证到位，金亿丰公司取得沿堤村486亩土地经营权。吃下定心丸后，金亿丰公司对未来10年进行了布局，规划建设田园综合体等项目。

承包地有偿退出，农民从效益较低的土地上获取更多回报，企业有了更广阔的发展空间，村集体经济也得以发展壮大。

祝店村将退回的承包地进行统一经营，每亩按1.5万元补偿，或按1.5万元每股量化股权，299户农户积极响应。祝店村以集并后的2000余亩承包地经营权做抵押，从银行获得启动资金，购置大型工程机械，承接周边工业园和农田改造等工程，当年实现产值800余万元，农民获得每股保底分红700元。随着村集体经济不断发展壮大，2018年每股保底分红增加到1000元。村里为退地农民免费办理新型农村合作医疗、房屋保险、大病救助等保障。

完善农村有偿退地机制

还需配套政策措施支撑

黄陂农村土地承包经营权有偿退出试点取得了一定成效，但记者也了解到，推进试点，深化改革，还有一些政策障碍尚待突破。“退地农民反映最急切的，是今后的养老保障问题。”三里桥街经管站站长熊光辉告诉记者。

农民退出土地承包经营权，从某种意义上说，相当于永久性失去土地。熊光辉担心，尽管短期看退地农民不用担心生计问题，但长期来看还存在隐患。许多进城农民，实际上并没有享受到与城镇居民同等的社会保障，解决这一问题需要国家层面的整体谋划和推进。“土地退回村集体，如何有效利用？”张店村党支部副书记刘国茂对此还有一些担忧。

张店村开展农户承包地自愿有偿退出的同时，引进回乡创业人士，发展花卉苗木种植。刘国茂介绍，当前企业发展态势良好，给退地农民购买了养老保险。但后期一旦企业经营发展出问题，群众的利益也将难以得到保障。

改革就是一步步摸着石头过河的过程。业内人士认为，农村承包地有偿退出，能否顺利推进，还需要政府积极引导土地流转市场的规范化、成熟化，提供优惠政策吸引更多的资本下乡，真正投身农业农村发展。试点还有许多方面需要配套政策措施提供支撑。

记者手记

不求步子大，但求步子稳

胡琼瑶

随着社会经济发展，农村劳动力大量向非农产业和城镇转移，农民身份权与财产权纠结不清的矛盾越来越突出。农村承包地有偿退出，盘活了闲置的土地资源，促进了农业稳定发展，有利于农业适度规模经营和现代农业发展，同时尊重了农民意愿，有助于实现农民的财产权益，让有退地意愿的农民、新型经营主体和村集体得以“三赢”。“但土地依然是农民最基本的生存保障，因此，改革需稳慎推行，不求步子大，但求步子稳。”省农村经营管理局局长张清林5月13日接受记者采访时说。

从黄陂试点情况看，退出土地承包经营权是永久的，而不是有期限的土地转让、流转。张清林认为，无论改革怎么改，要严守农地集体所有性质不改变、耕地面积不减少、粮食生产能力不减弱、农民利益不受损的底线。“农民自愿、农地农用、封闭运行”是开展承包经营权退出试点的关键。中央规定，承包经营权退出试点只能在农村改革试验区开展，符合条件的地方开展试点，必须报经农业农村部批准后，才能进行。

省农业农村厅调研显示，农户进城后很难找到长期稳定的工作，他们完全享受城市的社会保障也需要较长时间。张清林说，是否放弃土地承包经营权，必须尊重农民意愿，不得以退出承包地作为进城落户条件。

我国城镇化和转移人口市民化是长期渐进的过程，构建城乡统一的社保体系也尚待时日。退地农民虽然能获得一定的退出补偿，但仍面临失业、社会保障等风险，专家呼吁，要在住房、社保、就业、教育、医疗卫生等方面建立退地保障机制，防范农民的退地风险。

来源：湖北日报 全媒记者胡琼瑶通讯员占海燕

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